Bài viết của tác giả Lê Đình Tĩnh, Nghiên cứu sinh Tiến sỹ, Học viện Ngoại giao sử dụng tiếp cận của thuyết hiện thực mới (HTM) về quan hệ quốc tế để tập trung lý giải bản chất và động cơ của sáng kiến của Mỹ về hợp tác Hạ nguồn Mê Công
Gần đây tiểu vùng Mê Công thu hút sự chú ý lớn của giới hoạch định và nghiên cứu chính sách. Từ vấn đề nguồn nước, môi trường, biển đổi khí hậu, nguồn lợi thủy sản, sự đa dạng sinh học đến vị trí chiến lược, tiểu vùng với diện tích lớn gấp hơn 1000 lần Singapore (795.000 km2), con sông dài nhất Đông Nam Á (4800 km) và dung lượng nước đứng thứ 8 thế giới (475 tỷ m3) đã, đang và sẽ là khu vực có ý nghĩa quan trọng trong chiến lược của nhiều nước. Sáng kiến hợp tác giữa Mỹ và các nước hạ nguồn Mê Công ra đời trong bối cảnh đó. Bài viết tập trung lý giải bản chất và động cơ của sáng kiến hợp tác này, sử dụng tiếp cận của thuyết hiện thực mới (HTM) về quan hệ quốc tế.
1. Thuyết hiện thực mới và hành vi của các quốc gia
Nếu không tính các phẩm kinh điển, được cho là làm nền tảng triết học cho thuyết hiện thực như Binh pháp (Tôn Tử), Thủy quái (Thomas Hobbes), Lịch sử cuộc chiến tranh Peloponnesia (Thucydides),Quân vương (Niccolò Machiavelli) thì với công trình Chính trị giữa các quốc gia, Hans Morgenthau đã tạo cơ sở cho sự ra đời của học thuyết lớn về quan hệ quốc tế này sau cuộc Chiến tranh thế giới lần thứ 2 (1948). Nhưng đến năm 1979, Kenneth N. Waltz đã cấu trúc lại thuyết hiện thực trên nhiều phương diện mới mẻ, kết quả của việc áp dụng các phương pháp khoa học hơn.
So với một số giả định có phần cảm tính (lấy xuất phát quan niệm bi quan về bản chất con người) và thiếu hệ thống trước đó của thuyết hiện thực cổ điển, Kenneth N. Waltz cho rằng chính trị quốc tế không chỉ là về hành vi ứng xử và tương tác giữa các quốc gia mà còn có một cấp độ “bên trên” các quốc gia. Theo ông, việc xem chính trị quốc tế như một “hệ thống” với cấu trúc có thể mô tả và lý giải bằng ngôn ngữ khoa học chính là sự “thoát ly” căn bản của lý thuyết mới so với thuyết hiện thực truyền thống[1]. Cũng vì lý do này, thuyết HTM còn có tên gọi khác là hiện thực cấu trúc, đặt hành vi của các quốc gia trong bối cảnh chính trị và tương quan lực lượng cụ thể. Tình trạng của hệ thống sẽ tác động đến hành vi của quốc gia chứ không chỉ là các nhân tố ở cấp độ quốc gia. Như vậy, trong khi vẫn tập trung vào chủ thể quốc gia, sinh viên quan hệ quốc tế sẽ có thêm một cấp độ phân tích mới.
Kể từ Waltz (1979), thuyết HTM có thêm một số bước phát triển, tuy nhiên tựu trung lại, nó gồm các hướng cơ bản sau[2]: i) Tập trung lý giải hệ thống; ii) Tiếp tục xem chủ thể quốc gia đóng vai trò trung tâm trong hệ thống; iii) Lưu ý đặc điểm cạnh tranh cố hữu của chính trị quốc tế; iv) Coi trọng các yếu tố vật chất như quân sự, kinh tế, dân số, tài nguyên hơn so với các yếu tố phi vật chất như ý tưởng, thể chế; v) Tin rằng các quốc gia sẽ theo đuổi chiến lược tự lực cánh sinh; vi) Do hệ thống luôn có khả năng xảy ra xung đột, các quốc gia lý tính có thiên hướng chuẩn bị cho tình huống xấu nhất…[3]
Ngoài ra, các nhà lý thuyết HTM còn cho rằng trong một hệ thống mang tính ganh đua cao, các quốc gia có xu hướng coi trọng các mục tiêu ngắn hạn hơn so với dài hạn, nhất là để bảo đảm an ninh trước khả năng tấn công bằng vũ lực của đối thủ. Cũng trong một hệ thống như vậy, các quốc gia ưu tiên các mục tiêu an ninh hơn so với kinh tế. Các quốc gia không đưa ra quyết định chính sách dựa trên sự cân nhắc, tính toán thiệt hơn một cách toàn diện tùy theo tình huống nào có khả năng xảy ra hơn, thay vì chỉ đó tập trung chuẩn bị cho tình huống xấu nhất như điểm (vi) vừa nêu trên[4].
Do chú trọng đến yếu tố “hệ thống”, nên thuyết HTM đưa ra không nhiều các giả định về hành vi của quốc gia trong hệ thống (mặc dù thừa nhận vai trò trung tâm của quốc gia). Tuy vậy, cần lưu ý là những giả định về hành vi quốc gia của những nhà hiện thực mới nổi tiếng như Kenneth N. Waltz hay John Mearsheimer lại có sức ảnh hưởng không kém (ít nhất là gây tranh cãi) những nhận định của họ về hệ thống. Những giả định quan trọng đó bao gồm: i) Tối ưu hóa lợi ích quốc gia và vị thế trên trường quốc tế là động lực cơ bản của các quốc gia; ii) Các quốc gia luôn tìm cách cân bằng lại ảnh hưởng của cường quốc/nhóm cường quốc chiếm ưu thế nổi trội trong hệ thống; iii) Các quốc gia sẽ bị ràng buộc hành vi một khi tham gia hợp tác và iv) Các quốc gia sẽ tranh thủ mọi nguồn lực, tìm mọi cách để theo kịp và vượt lên trên “đối thủ”.
Riêng về cơ chế cân bằng quyền lực, theo quan niệm của thuyết HTM, yếu tố an ninh, nhất là an ninh quân sự là động lực chủ đạo cho quá trình. Theo quan điểm này, các liên minh quân sự chính là biểu hiện sinh động nhất cho cơ chế cân bằng quyền lực. Waltz và các “đệ tử” của ông cảm thấy khó khăn trong việc cộng thêm các yếu tố khác như kinh tế, văn hóa, môi trường vào nội hàm khái niệm an ninh.
Mặc dù còn có những khiếm khuyết, chẳng hạn, sự khó khăn trong việc định lượng yếu tố quyền lực (trong quá trình cân bằng), song nhìn chung thuyết HTM vẫn có sức ảnh hưởng rất đáng kể đối với giới nghiên cứu và hoạch định chính sách ngoại giao nhiều nước, nhất là Mỹ.
2. Thuyết hiện thực mới và hợp tác tiểu vùng
Thuyết HTM nhấn mạnh cách tiếp cận hệ thống vì thế không xa lạ với tiếp cận khu vực. Waltz xếp “đứa con tinh thần” của mình vào nhóm lý thuyết hệ thống (systemic theories) [5]. Điều đó có nghĩa là thuyết HTM sẽ đặt cơ chế hợp tác Tiểu vùng sông Mê Công trong bối cảnh cấu trúc chính trị rộng lớn hơn của khu vực.
Lý giải vì sao có hợp tác khu vực/tiểu khu vực, thuyết HTM cho rằng yếu tố sức ép “từ bên ngoài” đóng vai trò thúc đẩy quan trọng. Các cơ chế hợp tác khu vực nhìn chung đều có yếu tố quan hệ với các nước lớn và chú ý đến mối quan hệ giữa các nước lớn. Logic chính đằng sau sự hợp tác khu vực/tiểu khu vực là nhận thức về sự hiện hữu của mối đe dọa chung cũng như yếu tố cân bằng quyền lực (tức các mối quan tâm chung về an ninh khu vực và quốc gia). Theo logic đó, sự nổi lên của các mối đe dọa theo nhận thức hay thực tế, trong hệ thống vô chính phủ, sẽ đem đến động lực hợp tác cho các quốc gia. Mặt khác, thuyết HTM cho rằng trật tự trong đó một quốc gia có năng lực chi phối toàn cầu (hegemonic theory) sẽ khuyến khích hợp tác giữa khu vực/tiểu khu vực với quốc gia chi phối đó, nhất là trong lĩnh vực an ninh.
Thuyết HTM cũng đặt ra hai vấn đề cho hợp tác khu vực/tiểu khu vực. Thứ nhất là sự lo ngại của các quốc gia về khả năng bị ràng buộc hành vi (tức hạn chế không gian hành động) một khi tham gia vào các cơ chế hợp tác vùng/tiểu vùng. Do quan niệm hệ thống quốc tế là vô chính phủ và có thiên hướng xung đột, các quốc gia đều không muốn tham gia vào các cơ chế hợp tác có thể gây cản trở cho việc bảo vệ và phát huy lợi ích quốc gia của họ. Theo Waltz, trước khi tham gia hợp tác, các quốc gia sẽ không đặt câu hỏi “liệu có khả năng cả hai bên cùng hưởng lợi không?”, thay vì đó tập trung quan ngại “Ai sẽ được hưởng lợi nhiều hơn?” Còn khi đã có triển vọng đạt lợi ích tuyệt đối (absolute gains) lớn hơn, các quốc gia lại lo lắng phía bên kia sẽ sử dụng khả năng được cải thiện đó như thế nào[6]. Những mối quan ngại này sẽ cản trở quá trình hợp tác giữa các nước và để hợp tác có thể diễn ra các quốc gia phải giải quyết (từ thấp lên cao) đối với vấn đề này.
Thứ hai, các quốc gia cần phải xem xét cụ thể tình huống cân bằng quyền lực của họ. Sự tính toán này là cần thiết bởi đôi khi giả định cân bằng quyền lực không diễn ra trên thực tế. Ít có bằng chứng cho thấy các nước tập hợp để cân bằng lại sức mạnh vượt trội của Mỹ, kể cả ở “khoảnh khắc đơn cực”[7] sau khi Liên Xô sụp đổ năm 1991 hay sau này khi Mỹ giành chiến thắng quân sự ở Iraq năm 2003. Đây là điểm thách thức đối với giả thuyết “cân bằng quyền lực” của HTM. Ngay các “nhánh” trong thuyết hiện thực cũng có ý kiến nghi ngờ về cơ chế “cân bằng” của cấu trúc hệ thống quan hệ quốc tế[8]. Cụ thể, một số cho rằng Waltz đã không tính đến trạng thái đơn cực, tức là hệ thống quốc tế vô chính phủ với siêu cường duy nhất trong lý thuyết của ông.
Lý thuyết của Waltz có tính tổng quát với nhiều tham số và điều kiện chưa được tính đến. Tuy nhiên, việc áp dụng lý thuyết hiệu quả đòi hỏi sự linh hoạt, đôi lúc phải vượt lên mô hình có sẵn. Thật may cho Waltz, trật tự đơn cực của Mỹ chỉ là “khoảnh khắc” và trên nhiều phương diện như kinh tế, văn hóa, khoa học công nghệ, ảnh hưởng chính trị, sự hấp dẫn về thể chế, khó có thể khẳng định thế đơn cực của Mỹ. Ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương, sự trỗi dậy của Trung Quốc càng khiến tình thế xoay chuyển đa cực hơn. Đồng thời chính sự trỗi dậy của Trung Quốc đã khiến cấu trúc khu vực biến đổi nhanh chóng, xuất hiện nhiều nhân tố mới, tập hợp lực lượng mới. Theo Robert Gilpin (một nhà hiện thực), trạng thái đa cực dường như tỏ ra bất ổn hơn so với trật tự đơn cực hay hai cực[9], nghĩa là khuyến khích chiến lược theo đuổi sự cân bằng.
Tuy cơ chế cân bằng quyền lực ở cấp toàn cầu trong trật tự đơn cực có thể không diễn ra, nhưng ở khu vực/tiểu khu vực, tình thế có thể khác do tính đa cực nhiều hơn nhưng đồng thời có sự hiện diện (mức độ nhất định) của siêu cường duy nhất. Như vậy, theo Waltz và Gilpin, tình huống cân bằng quyền lực hoàn toàn có thể xảy ra ở cấp khu vực/tiểu khu vực, thậm chí càng diễn ra thuận lợi hơn với sự tham gia của siêu cường duy nhất. Ít nhất đó là tình huống cân bằng từ xa (offshore balancing), tức sử dụng các trung tâm quyền lực thân thiện hơn tại khu vực để kiềm chế sự trỗi dậy của cường quốc thù địch tiềm tàng[10].
Tóm lại, theo lý giải của thuyết HTM, hợp tác tiểu vùng thường bắt đầu từ nhu cầu bảo đảm an ninh trước các mối đe dọa từ bên ngoài thông qua việc theo đuổi cơ chế cân bằng. Trạng thái “đơn cực toàn cầu và đa cực khu vực” có vai trò xúc tác hợp tác tiểu vùng. Quá trình hợp tác diễn ra còn vì động cơ tăng cường vị thế, ảnh hưởng, tranh thủ nguồn lực có lợi của các quốc gia thành viên. Tuy vậy hợp tác, nhất là trong lĩnh vực an ninh, sẽ phụ thuộc vào sự tính toán thiệt hơn tương đối giữa các đối tác trong khuôn khổ (quan ngại bị hạn chế hành vi), đây là dấu hỏi đặt ra cho mức độ hợp tác thực chất giữa chính các đối tác với nhau[11].
3. Sáng kiến hợp tác Mỹ-hạ nguồn Mê Công
Lưu vực sông Mê Công khởi nguồn từ Cao nguyên Tây Tạng, chảy theo hướng Bắc Nam, qua 6 nước Trung Quốc, Myanmar, Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam. Thượng nguồn Mê Công gồm phần chảy qua Trung Quốc và Myanmar. Hạ lưu gồm Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam, chiếm trên 77% diện tích toàn lưu vực. Lưu vực Mê Công có nguồn tài nguyên phong phú, đặc biệt là các nguồn lợi về nông, lâm nghiệp, thủy sản, thủy điện và giao thông thủy. Sản lượng cá nước ngọt lớn nhất thế giới. Chính sự phong phú và đa dạng của lưu vực giúp tạo kế sinh nhai và tác động đến lối sống của 270 triệu người.
Bên cạnh đó, lưu vực Mê Công chịu tác động của nhiều nhân tố. Về khách quan, tình trạng hạn hạn, ngập lụt, xâm mặn, chất lượng nước sụt giảm tạo ra nhiều thách thức đối với sản xuất và cuộc sống người dân. Tình trạng này trở nên trầm trọng hơn do biến đổi khí hậu. Về chủ quan, việc xây các con đập thủy điện, hồ chứa trên dòng chính được cho là nguyên nhân dẫn đến sự những biến đổi bất lợi về môi trường, nguồn nước, sinh thái ở lưu vực, nhất là ở hạ nguồn. Đây cũng là đề tài gây tranh cãi, ẩn chứa nhiều xung đột lợi ích của các quốc gia trong lưu vực[12]. Riêng Trung Quốc đã hoàn thành ba công trình thủy trên dòng chính và dự kiến còn xây tổng cộng 8 công trình với công suất gần 16.000 MW[13]. Lào dự định xây một số đập, dự án đầu tiên ở Xaynhaburi sau đó đã được hoãn lại nghiên cứu thêm theo đề nghị của các nước Hạ nguồn.
Do tầm quan trọng của lưu vực, hiện các nước xây dựng và tham gia nhiều thể chế hợp tác, một số bổ trợ cho nhau, một số chồng chéo và cạnh tranh với nhau. Các cơ chế hợp tác nổi bật gồm Ủy hội sông Mê Công (MRC), Chương trình hợp tác tiểu vùng Mê Công mở rộng (GMS), hợp tác Mê Công-Nhật, Chiến lược hợp tác kinh tế Ayeyawady-Chao Phraya-Mê Công (ACMECS), Tam giác phát triển Campuchia-Lào-Việt Nam (CLV), Hợp tác phát triển liên vùng nghèo dọc Hành lang Đông Tây (WEC). Điều đáng lưu ý ở đây, theo các nhà HTM, là trong khi tham gia GMS - cơ chế khá toàn diện - Trung Quốc lại chưa đồng ý trở thành thành viên của MRC, thể chế hợp tác chặt chẽ nhất ở Tiểu vùng; Mỹ tích cực ở MRC song không tham gia GMS.
Các nước Hạ nguồn một mặt có nhu cầu tranh thủ sự tài trợ, hợp tác của các đối tác bên ngoài, mặt khác phải tính đến các yếu tố nhạy cảm về an ninh và ngoại giao. Một số đối tác tài trợ cho các chương trình có sự cạnh tranh với nhau nhất định về mục tiêu. Đối với các dự án không có sự tham gia của các nước Thượng nguồn, mức nhạy cảm về an ninh và ngoại giao do vậy càng cao.
Sáng kiến hợp tác Mỹ-hạ nguồn Mê Công ra đời trong bối cảnh và sự tính toán cân nhắc đó của các bên liên quan. Cuối tháng 5 đầu tháng 6/2009, thông qua nhiều kênh khác nhau phía Mỹ đề nghị tổ chức cuộc gặp giữa các Bộ trưởng Ngoại giao Mê Công và Mỹ bên lề Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN và Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF). Trung tâm Stimson, một tổ chức nghiên cứu có uy tín tại Washington D.C., đã đóng vai trò tư vấn nổi bật trong quá trình phía Mỹ đề xuất sáng kiến, trong đó có vai trò của Tiến sỹ Richard Cronin[14]. Trung tâm Stimson đã xuất bản một số ấn phẩm và đĩa DVD quan trọng có liên quan như Mekong Tipping Point và cung cấp cơ sở khoa học cho Bộ Ngoại giao Mỹ trên vấn đề này[15].
Cuộc họp giữa các Ngoại trưởng Mê Công và Mỹ đã diễn ra bên lề Hội nghị ARF (Phuket, 23/7/2009). Theo đề nghị của Lào, tên gọi của cuộc họp được chuyển là "Cuộc gặp giữa Bộ trưởng các nước Hạ nguồn Mê Công và Mỹ". Nhìn chung các nước Mê Công tham dự cuộc họp đều bày tỏ hoan nghênh[16], cho rằng sáng kiến của Mỹ là “kịp thời” và “bổ sung” cho các cơ chế khác hiện có. Ba lĩnh vực hợp tác chính mà Mỹ đưa ra là những hợp tác Mỹ đã và đang tiến hành song phương với các nước Mê Công là môi trường, giáo dục, y tế[17]. Ngoài ra Mỹ nêu thêm sáng kiến kết nghĩa giữa Ủy Hội Mê Công và Ủy hội sông Mississippi nhằm tăng cường trao đổi kinh nghiệm và hợp tác giữa hai bên[18].
+ Về lĩnh vực môi trường, Mỹ sẽ chi hơn 7 triệu USD trong năm 2009 cho các chương trình về môi trường trong khu vực sông Mê Công bao gồm: Phát triển dự án “Dự báo Mê Công”, một công cụ mô hình có khả năng dự báo để minh hoạ tác động của biến đổi khí hậu và các thách thức khác đối với sự phát triển bền vững của lưu vực sông Mê Công;
+ Thoả thuận hợp tác kết nghĩa giữa Uỷ Hội Sông Mê Công và Uỷ Hội Sông Mississippi chia sẻ những kiến thức và thực hành tốt nhất trong các lĩnh vực như thích ứng với biến đổi khí hậu, quản lý lũ lụt và hạn hán, thuỷ điện và đánh giá tác động của thuỷ điện, nhu cầu nước và an ninh lương thực, quản lý nguồn nước và các quan tâm chung khác;
+ Hỗ trợ các dự án nhằm thúc đẩy việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên nước và rừng, bảo tồn sự đa dạng sinh học của lưu vực sông Mê Công, và tăng việc tiếp cận nguồn nước uống an toàn;
+ Ngoài ra, Bộ Ngoại giao Mỹ cũng đang đề nghị Quốc hội thông qua khoản bổ sung 15 triệu USD vào năm 2010 nhằm hỗ trợ cải thiện an ninh lương thực tại các nước khu vực sông Mê Công;
+ Về lĩnh vực y tế, năm 2009, Mỹ hỗ trợ cho các nước sông Mê Công trên 138 triệu USD, tập trung váo các lĩnh vực phòng chống HIV/AIDs, dịch cúm, bệnh sốt rét và bệnh lao;
+ Về lĩnh vực giáo dục, trong năm 2009, Mỹ chi 16 triệu USD để hỗ trợ cho hơn 500 sinh viên và các chương trình trao đổi học giả với các nước sông Mê Công thông qua chương trình Fulbright và các chương trình giáo dục khác đồng thời hỗ trợ việc tăng số lượng học sinh tiếp cận với giáo dục cơ bản và mở rộng kết nối Intenet băng thông rộng tại cộng đồng nông thôn[19].
Bảng 1: Cam kết của Mỹ tại Hội nghị lần thứ nhất 7/2009.
Tại cuộc họp, Việt Nam đề xuất mong muốn và trao đổi khả năng hợp tác trên 4 lĩnh vực: môi trường, giáo dục đào tạo, y tế và bổ sung thêm lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng. Campuchia nhấn mạnh hợp tác về biến đổi khí hậu, giáo dục và bảo đảm phát triển bền vững và liên kết với cơ chế hợp tác khác. Thái Lan chủ yếu nhấn mạnh vào các lĩnh vực hợp tác giữa hai Ủy hội Mê Công và Misissippi. Lào đề nghị có cơ chế họp cấp quan chức cao cấp (SOM) để trao đổi tiếp và tên gọi cơ chế hợp tác là các nước Ủy hội Mê Công và Mỹ hoặc Mê Công và Mỹ. Phía Mỹ gọi sáng kiến này là Sáng kiến các nước Hạ nguồn Mê Công (LMI). Các nước đều nêu mong muốn tạo thành cơ chế họp thường niên (có thể bên lề AMM/ARF).
Cuộc họp lần 2 vào tháng 7/2010 tại Hà Nội nhấn mạnh tầm quan trọng và thúc đẩy sự hợp tác vì lợi ích chung. Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clintơn cho biết việc tận dụng ưu thế của sông Mê Công cũng như đối phó với tình trạng biến đổi khí hậu, nguồn nước vừa là cơ hội vừa là thách thức đối với các quốc gia thuộc tiểu vùng[20]. Mỹ sẽ tiếp tục thực hiện những gì đạt được ở Hội nghị lần thứ nhất bằng một kế hoạch 3 năm. Chính phủ Mỹ đã quyết định chi 3 triệu USD cho năm đầu của chương trình và hy vọng sẽ tiếp tục phát triển quỹ này trong những năm tiếp theo[21].
Theo phân tích của Trung tâm Stimson, Sáng kiến LMI chú trọng mục tiêu thúc đẩy sự phát triển công bằng, bền vững và hợp tác tại lưu vực sông Mê Công, một nguồn tài nguyên chung của nhiều quốc gia. Khu vực Mê Công đang phát triển nhanh chóng và đối mặt với nhiều vấn đề khó khăn, đặc biệt là liên quan đến an ninh năng lượng. Nhiều đề xuất gần đây tập trung vào thủy điện, nhưng xu hướng hiện nay của khu vực đối với thủy điện lại không màng tới những tác động bất lợi về môi trường và kinh tế-xã hội(gọi tắt là EIAs và SEAs). Mỹ có thể cung cấp kỹ thuật và sự hỗ trợ nhằm xác định và thúc đẩy các giải pháp khu vực đối với nhu cầu cấp bách hiện nay của khu vực về năng lượng, lương thực và an ninh con người. Sáng kiến này sẽ giúp tăng cường chia sẻ thông tin giữa các cơ quan của Mỹ hoạt động tích cực tại Lưu vực Mê Công và các cơ quan trong khu vực (trong bối cảnh Trung Quốc chưa đưa dữ liệu cơ chế vận hành các con đập của họ vào khuôn khổ MRC do đó các nước Hạ nguồn có khó khăn trong việc xác định thủy lợi, ngăn lũ, chống hạn). Sáng kiến cũng cung cấp những công cụ mới giúp nâng cao chất lượng và nguồn thông tin sẵn có cho các nhà hoạch định chính sách trong khu vực[22].
4. Bản chất và động cơ hợp tác Mỹ-hạ nguồn Mê Công
Phần này sẽ vận dụng các giả thuyết cơ bản nêu trên của thuyết HTM để phân tích kỹ hơn bản chất và động cơ hợp tác trong Sáng kiến LMI.
a. Cân bằng quyền lực
Thuyết HTM quan tâm đến cơ chế cân bằng quyền lực và áp dụng quan điểm này cho cả hợp tác tiểu vùng. Vậy cân bằng quyền lực trong khuôn khổ LMI là gì?
Trước hết, theo Waltz, cần phải thấy bối cảnh rộng lớn hơn của Sáng kiến này. Khu vực Đông Á, trong đó có lưu vực thượng nguồn và hạ nguồn Mê Công đang chứng kiến sự thay đổi nhanh chóng về tương quan lực lượng. Trong cấu trúc đa tầng nấc của Đông Á, các biến số chủ yếu bao gồm sự trỗi dậy của Trung Quốc, sự đan xen của các yếu tố cạnh tranh và hợp tác chiến lược giữa Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản và phần nào đó là Nga, Hàn Quốc, chiến lược tái can dự của Mỹ dưới Chính quyền Obama, vai trò tích cực (và trung tâm) của ASEAN trong các thể chế khu vực như ASEAN+, EAS. Nhìn chung khu vực được hưởng nền hòa bình, ổn định tương đối, song trùng với một số điểm nóng tiềm tàng như bán đảo Triều Tiên, quan hệ qua hai bờ eo biển Đài Loan, biển Đông và thách thức ngày càng nghiêm trọng của các thách thức an ninh phi truyền thống. Trong số các thách thức an ninh phi truyền thống, sự cạnh tranh địa-chiến lược tài nguyên nước đang nổi lên như một thành tố quan trọng của cấu trúc mới Đông Á đầu thế kỷ 21. Tất cả các quốc gia ở lưu vực do vậy đều có nhu cầu lớn duy trì môi trường hòa bình ổn định, thúc đẩy quan hệ tích cực, khôn khéo, cân bằng với các trung tâm quyền lực và tăng cường hợp tác nhằm đối phó với các thách thức chung.
Cụ thể, các nước Hạ nguồn đã hoan nghênh Sáng kiến LMI do Mỹ đề xuất[23]. Việc các nước ASEAN mời Mỹ và Nga tham gia Thượng đỉnh Đông Á cũng phản ánh hướng tiếp cận đó ở cấp độ rộng lớn hơn[24]. Theo quan điểm HTM, đó chính là hệ quả của chính sách cân bằng mà các nước Đông Nam Á theo đuổi. Về phía Mỹ, mối quan tâm đối với khu vực Đông Nam Á trước đây chủ yếu tập trung vào hải đảo, gồm các quốc gia đồng minh, bạn bè hoặc đối tác quan trọng như Philipin, Xinhgapo, Inđônêxia. Bởi vậy, việc Mỹ chủ động nêu và “bảo trợ” sáng kiến LMI với các nước Đông Nam Á lục địa là sự tính toán, cân nhắc mới bắt nguồn từ việc xem xét các nhân tố cấu trúc ở trên.
Hơn nữa, do tính nhạy cảm và ở vị trí bất lợi so với các quốc gia thượng nguồn, các quốc gia hạ nguồn lại càng có nhu cầu hợp tác toàn diện để bảo đảm việc khai thác dòng sông có lợi nhất cho họ, trước mắt cũng như lâu dài. Riêng trong lĩnh vực thủy điện, dự kiến xây các đập ở thượng nguồn đã khiến các nước hạ nguồn hết sức lo ngại[25]. Với tư cách thành viên quan trọng của Ủy hội sông Mê Công, Mỹ chủ trương thúc đẩy việc quản lý, khai thác lưu vực sông Mê Công theo hướng “bền vững” (hàm ý cân bằng, công bằng, hợp lý), điều này phù hợp với mục tiêu của LMI và đồng thời là nhu cầu của các nước Hạ nguồn.
Tuy nhiên, về mặt giả định còn một vấn đề nữa cần lý giải. Đó là, do chú trọng an ninh hơn kinh tế, trong an ninh, chỉ quan tâm đến an ninh quân sự, thuyết HTM dường như không mấy phù hợp để lý giải động cơ cân bằng trong Sáng kiến LMI vì theo thỏa thuận, Mỹ và các nước Hạ nguồn Mê Công chủ yếu hợp tác trong các lĩnh vực an ninh phi truyền thống như môi trường, bệnh dịch, bảo vệ nguồn nước, lương thực và biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, ngày nay các nhà lý thuyết hay hoạch định chính sách khó có thể tách an ninh phi truyền thống ra khỏi phạm trù an ninh quốc gia. Hơn nữa, tuy là an ninh phi truyền thống nhưng nội dung của LMI có nhiều yếu tố đòi hỏi sự tham gia của các nhân tố “an ninh truyền thống”, trong đó có vai trò của quân đội. Bản thân Chính quyền Obama cũng chủ trương theo đuổi chiến lược “sức mạnh thông minh”, dựa trên sự kết hợp các yếu tố sức mạnh Mỹ (cứng, mềm), giữa các biện pháp đa dạng (truyền thống, phi truyền thống), giữa các mục tiêu (ngắn hạn, dài hạn), giữa các mô hình. Ngoài ra, đối với thuyết HTM, quan hệ hợp tác, kể cả trong lĩnh vực quân sự, giữa Trung Quốc và Myanmar ở Thượng nguồn đã tạo thành một tham số quan trọng trong phương trình cân bằng ở Hạ nguồn. Thực tế, ở khu vực Đông Á, mô hình cân bằng cũng đa dạng, linh hoạt từ an ninh quân sự như liên minh Mỹ-Nhật, Mỹ-Hàn (kiểu nan quạt), đến những hình thức khác như ARF, EAS (kiểu mạng lưới).
Bởi vậy, nếu không phải tuân thủ tuyệt đối với truyền thống học thuật, cơ chế cân bằng quyền lực của thuyết HTM có thể được sử dụng để giải thích động cơ tham gia của Mỹ và các nước Hạ nguồn Mê Công.
b. Tăng cường ảnh hưởng
Như trên đã đề cập, bối cảnh chính trị là Mỹ quay trở lại khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Thuyết HTM dự báo với sự “bảo trợ” của Mỹ, hợp tác tiểu vùng sẽ khả thi hơn. Về phía Mỹ, thông qua chính sách tái can dự Chính quyền Obama cũng có nhu cầu tăng cường, mở rộng ảnh hưởng tại khu vực, kể cả ở Đông Nam Á lục địa. Để cụ thể hóa chính sách này, Mỹ cần tham gia hoặc chủ động tạo ra các cơ chế hợp tác để tạo thế quan hệ trong cấu trúc khu vực đang định hình. Thậm chí không ít ý kiến cho đây là cách khéo léo để Mỹ gửi tín hiệu “kiềm chế” đến Trung Quốc. Về phía các quốc gia Hạ nguồn, thông qua cơ chế LMI, quan hệ ngoại giao, nhất là với các nước lớn, được bổ sung một cơ chế hợp tác quan trọng, tạo đòn bẩy cho các quá trình hợp tác khác ở tiểu vùng. Dù sao, hầu hết các nước Đông Nam Á đều có chủ trương ngoại giao khéo léo trong việc tranh thủ quá trình các nước lớn cạnh tranh ảnh hưởng tại khu vực.
c. Tranh thủ nguồn lực để theo kịp “đối thủ”
Dường như giả định này là khó chứng minh hơn cả trong khuôn khổ LMI vì những lý do sau. Thứ nhất, về công khai các nước Hạ nguồn Mê Công đều không xác nhận có một “đối thủ” rõ ràng để ganh đua nguồn lực. Chủ trương phổ biến của các nước Hạ nguồn là hòa bình, hữu nghị và hợp tác với tất cả các nước. Thứ hai, cam kết giữa Mỹ với các nước Hạ nguồn chưa đủ độ sâu và rộng để có thể tranh thủ tối đa các nguồn lực, tài chính và công nghệ Mỹ. Thứ ba, nếu có sự tranh thủ, các nước Hạ nguồn còn hướng tới các mục đích khác, chứ không nhất thiết chỉ để đối phó với “đối thủ” theo nhận thức hay trên thực tế.
Tuy vậy, ở một mức độ nhất định, thuyết HTM có thể gợi ý làm sáng tỏ thêm các điểm sau. Một là, các nước hạ nguồn luôn có nhu cầu bổ sung nguồn lực để giảm thiểu vị thế bất lợi ở hạ nguồn so với các nước thượng nguồn (tức là có sự ganh đua nhất định). Hai là, tuy không thể tranh thủ tối đa các nguồn lực của Mỹ thông qua Sáng kiến LMI, song đây là cơ chế bổ sung hữu hiệu cho các cơ chế khác, có tác dụng tạo đòn bẩy đối với các nhà tài trợ khác như Nhật Bản, Nga, Trung Quốc, Hàn Quốc, EU. Ba là, các nước ở thượng nguồn, nhất là Trung Quốc, sở hữu công nghệ, nguồn lực, tài chính vượt trội, do vậy ít nhất các nước hạ nguồn cũng có lợi ích trong việc rút ngắn khoảng cách, thậm chí vượt lên trên một số lĩnh vực so với Trung Quốc, kể cả việc kết nối dữ liệu, hài hòa hóa và phối hợp chính sách về nguồn nước Mê Công, trước mắt cũng như sau này trong khuôn khổ MRC (một khi Trung Quốc tham gia).
d. Hạn chế hành vi
Trước hết cần khẳng định lại các nhà lý thuyết hiện thực không loại trừ khả năng hợp tác, họ chỉ nhìn nhận việc hợp tác sẽ hạn chế không gian hành động của các quốc gia. Câu hỏi đặt ra là thông qua LMI liệu Mỹ có thể hạn chế hành vi của các quốc gia Hạ nguồn và các nước Hạ nguồn có thể “buộc chân” Mỹ?
Từ phía các nước Hạ nguồn, họ khó có khả năng ràng buộc hành vi của Mỹ thông qua sáng kiến LMI. Mỹ lại càng không phải lo ngại. Thái Lan, Việt Nam, Lào, Campuchia mới chỉ chiếm vai trò khiêm tốn trong chính sách đối ngoại Mỹ.
Còn một khía cạnh khác nữa của sự “ràng buộc” cần xem xét: nếu các nước Hạ nguồn lo ngại việc tham gia hợp tác sẽ dẫn tới tình trạng phụ thuộc vào Mỹ, một tình trạng không mong muốn theo gợi ý của thuyết HTM, thì mức độ hợp tác sẽ đến đâu? Câu trả lời ở đây là sự cam kết giữa hai bên tính đến Hội nghị cấp Bộ trưởng lần hai giữa Mỹ và các nước hạ nguồn tháng 7/2010, vẫn chỉ mới ở mức khiêm tốn. Các bằng chứng cho thấy cả hai bên đều thận trọng, nhất là về phía các nước Hạ nguồn, trong quá trình triển khai Sáng kiến vì nhiều lý do, trong đó có cả sự quan ngại vì các yếu tố nhạy cảm. Điều này thể hiện ở quá trình triển khai có tính tiệm tiến của nội dung chương trình “Dự báo Mê Công” trong khuôn khổ Sáng kiến. Một bằng chứng khác là quá trình lựa chọn tên gọi cho Sáng kiến như đã nêu. Bản thân các nước khu vực, kể cả ASEAN, cũng khó chọn phương án “phù thịnh” (bandwagoning) tuyệt đối với bất kỳ nước lớn nào, kể cả Mỹ. Thực tế cho thấy ASEAN còn có nhu cầu thúc đẩy hợp tác với Trung Quốc và Nhật trong khi cần Mỹ và các trung tâm quyền lực khác để tạo thế cân bằng, tránh bị kẹt giữa các nước lớn và tranh thủ các nguồn lực đa dạng.
Như vậy, tuy không mấy tin tưởng vào khả năng hợp tác lâu dài, thực chất giữa Mỹ với các nước Hạ nguồn do quan điểm “hạn chế hành vi” song thuyết HTM không loại trừ khả năng này trong điều kiện cấu trúc mới đang định hình, Mỹ có thể cung cấp “dịch vụ bảo trợ”, nhu cầu cân bằng của các nước là có thực, về dài hạn các lợi ích khác cũng đóng vai trò quan trọng, không chỉ về an ninh quân sự, mức độ cam kết chưa đến mức gây nên tình trạng phụ thuộc quá mức cho các nước Hạ nguồn.
| Mỹ | Các nước hạ nguồn Mê Công |
Cân bằng | Bảo đảm các mối quan hệ “cân bằng”, “công bằng” ở Tiểu vùng, hàm ý có thể làm “trọng tài”, “bảo trợ” nếu xảy ra tình trạng mất “cân bằng” nghiêm trọng | Tạo thế cân bằng hơn trong quan hệ với các nước lớn khác trong bối cảnh chuyển biến nhanh chóng về tương quan lực lượng |
Tăng cường ảnh hưởng | Thúc đẩy hiện diện ở khu vực có tầm quan trọng chiến lược (Đông Nam Á lục địa và lưu vực sông Mê Công) | Không nhiều nhưng có tác dụng đòn bẩy nhất định |
Tranh thủ nguồn lực | Không nhiều song cũng có những lợi ích nhất định | Tranh thủ tối đa các dịch vụ, hàng hóa, hỗ trợ kỹ thuật để bổ sung nguồn lực cho phát triển lưu vực |
Hạn chế hành vi | Không đáng lo ngại vì Mỹ là nước lớn, có năng lực “tự do hành động” vượt trội so với các nước Tiểu vùng. | Tìm cách giảm thiểu bằng cách tiếp cận thận trọng, nhấn mạnh chia sẻ kinh nghiệm, nghiên cứu khoa học, bắt đầu từ an ninh phi truyền thống |
Hình 2: Lý giải của thuyết hiện thực mới về hợp tác Mỹ-Mê Công
Kết luận
Hợp tác giữa một nước lớn với một nhóm nước nhỏ đã có tiền lệ. Đó là mô hình giữa Úc với các quốc đảo Nam Thái Bình Dương, mô hình ASEAN+1, các liên minh khu vực do Mỹ chi phối, Chiến lược hợp tác biển giữa EU với các quốc gia Baltic…Trên thực tế, hợp tác giữa một nhóm các nước nhỏ với một nước lớn có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau ví dụ ý thức hệ như SEATO trước đây, hay đối phó với các thách thức an ninh đa dạng như LMI… . Song nguyên nhân phổ biến vẫn xuất phát từ sự tính toán lợi ích quốc gia.
Về lý thuyết, cho dù không mấy tin tưởng vào khả năng hợp tác lâu dài, nhưng trường phái HTM xem nhu cầu “cân bằng quyền lực”, “tranh thủ nguồn lực”, “tăng cường ảnh hưởng” như những động cơ hợp tác quan trọng. Như vậy, thuyết HTM có thể đem đến những gợi ý đáng suy nghĩ về bản chất hợp tác giữa một nước lớn với một nhóm các nước nhỏ, xuất phát từ việc xem xét những động cơ và nhu cầu đa dạng của các bên. Nhấn mạnh yếu tố lợi ích quốc gia, nhu cầu an ninh và cơ chế cân bằng quyền lực, cũng như sự lo ngại bị hạn chế hành vi một khi tham gia hợp tác, thuyết HTM cung cấp một góc nhìn về động cơ và bản chất của Sáng kiến LMI và vì sao trong khuôn khổ hợp tác đó, sau hai năm triển khai khá tích cực, cả Mỹ và các nước Hạ nguồn hiện vẫn chưa thể bàn đến các chủ đề có tính chất thương lượng chủ quyền, thiết lập các quy tắc ứng xử hay các thể chế mới, lại càng chưa nghĩ đến việc xây dựng một giá trị chung[26]. Tuy nhiên nếu xuất hiện tình huống xáo trộn nghiêm trọng tại lưu vực hoặc khu vực theo hướng bất lợi cho các nước Hạ nguồn, Sáng kiến này có thể trở nên giàu tính chiến lược hơn, như dự báo của thuyết HTM. Mặt khác, mô hình cân bằng của hợp tác Mỹ-hạ nguồn Mê Công đã vượt trên mô hình truyền thống theo quan điểm HTM, để bao gồm cả các thách thức an ninh phi truyền thống. Từ góc nhìn châu Á, phải chăng đó là chiến lược “lấy nhu thắng cương” trong thời đại “đa cân bằng” của toàn cầu hóa, khu vực hóa và của những thách thức khó lường.
Lê Đình Tĩnh
[1] Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, McGraws-Hill Humanities, New York, 1979.
[2] Xem thêm Stephen G. Brooks, “Dueling Realisms”, International Organization, Vol. 51, No. 3 (Summer 1997).
[3] Tuy nhiên cần lưu ý thuyết hiện thực mới không cho rằng thế giới luôn ở trong tình trạng chiến tranh và chiến tranh là không tránh khỏi. Xem thêm Kenneth N. Waltz, tlđd, 1979, tr. 114.
[4] Xem thêm Kenneth N. Waltz, “Reductionist and Systemic Theories”, and “Reflections on Theory of International Politics: A Response to My Critics” in Robert Keohane (ed.), Neorealism and its Critics, Colombia University Press, New York, 1986, pp. 322-345.
[5] Xem thêm Kenneth N. Waltz, tlđd , New York, 1986, pp. 322-345
[6] Kenneth N. Waltz, tlđd, tr. 105.
[7] Cụm từ do Charles Krauthammer đưa ra trong bài “The Unipolar Moment”, Foreign Affairs, Vol. 70, No. 1 (1990/1991), với 3 nhận định chính: i) Thế giới giờ đây là đơn cực với Mỹ ở vị trí siêu cường duy nhất, ít nhất là về mục tiêu chính sách; ii) nội bộ Mỹ ủng hộ chủ nghĩa quốc tế hơn là chủ nghĩa biệt lập và iii) tiếp theo sự sụp đổ của Liên Xô, nguy cơ chiến tranh đã giảm đi nhiều.
[8] Trong cuốn Theory of International Politics, Kenneth N. Waltz cho rằng “cân bằng quyền lực” không phải là trạng thái duy trì sự cân bằng mà là sự cân bằng một khi bị phá vỡ sẽ được khôi phục theo cách này hay cách khác. Cân bằng quyền lực sẽ xuất hiện với hai điều kiện: i) trật tự thế giới là vô chính phủ; ii) các quốc gia trong đó đều mưu cầu sự tồn vong, tr. 121.
[9] Xem thêm Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton Unversity Press, 1987.
[10] Xem thêm John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton, 2001.
[11] Jean Grugel and Wil Hout (ed.), Regionalism across the North-South Divide, Routledge, 1999, tr. 16.
[12] Richard Cronin and Timoty Hamlin, Mekong Tipping Point: Hydropower Dams, Human Security and Regional Stability, the Stimson Center, 2010. tr. 1.
[13] Bộ Tài nguyên Môi trường Việt Nam, tại http://www.monre.gov.vn, truy cập ngày 21/6/2010.
[14] Tác giả đã có cuộc phỏng vấn với Tiến sỹ Richard Cronin vào ngày 13/4/2010 tại Trung tâm Stimson. Đồng thời xin xem thêm Richard Cronin, “China’s Activities in Southeast Asia and the Implications for US Interests”, Testimony before US-China Economic and Security Review Commission, February 4, 2010.
[15] TS Cronin cho biết Bộ Ngoại Mỹ đã tham vấn Trung tâm Stimson ba lần trước khi có báo cáo cuối cùng lên Ngoại trưởng Hillary Clinton (Phỏng vấn Tiến sỹ Richard Cronin vào ngày 13/4/2010 tại Trung tâm Stimson).
[16] Theo trang web Bộ Ngoại giao Việt Nam tại http://www.mofa.gov.vn, truy cập ngày 25/7/2010.
[17] Thông báo chung giữa Mỹ, Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam ngày 23/7/2009 về Sáng kiến LMI, tạihttp://www.vietnamese.vietnam.usembassy.gov truy cập ngày 30/7/2009.
[18] Ủy hội sông Mississippi (cũng được viết tắt là MRC) được thành lập cách đây hơn 130 năm (28-06-1879) với nhiệm vụ được Quốc hội Mỹ giao phó là cải thiện con sông Mississippi, trong lĩnh vực giao thông đường thủy, giao thương và ngăn ngừa lũ lụt. Với trụ sở đặt tại Vicksburg, tiểu bang Mississippi, Ủy hội có nhiệm vụ tham vấn cho Chính phủ, Quốc hội, và Quân đội trong một lưu vực trải rộng tới 41% diện tích nước Mỹ, bằng cách cố vấn, theo dõi và báo cáo các kế hoạch phát triển dòng sông Mississippi. Nguồn: http://www.mvd.usace.army.mil/mrc, truy cập ngày 10/4/2010.
[19] “US – Lower Mekong Countries Meeting”, Press Release, US Department of State, July 23, 2009.
[20] Trang web Bộ Tài nguyên Môi trường Việt Nam, tại http://www.monre.gov.vn, truy cập ngày 2/8/2010.
[21] Trang web Bộ Ngoại giao Mỹ, tại http://www.state.gov, truy cập ngày 1/8/2010.
[22] Timothy Hamlin, The US Lower Mekong Initiatve, the Stimson Center, 2010. Chữ in nghiêng là của tác giả nhằm nhấn mạnh.
[23] Theo thuyết HTM, việc có một quốc gia đóng vai trò “cân bằng”, “điều phối”, “bảo trợ” là điều kiện cần cho cân bằng quyền lực
[24] Rizal Sukma, “Welcoming the US back to Southeast Asia”, The Jakarta Post, tạihttp://www.thejakartapost.com, truy cập ngày 27/7/2009.
[25] Tác động của việc xây đập đối với các nước Hạ nguồn, theo Trung tâm Stimson, bao gồm: làm giảm số lượng và chất lượng nước (giảm phù sa), gián tiếp gây ngập mặn (do mực nước sông thấp hơn mực nước biển), xói lở, biến đổi hệ sinh thái, giảm sản lượng cá trị giá hàng tỷ đô la…
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét